Kuntien johtamista ja toimintaa moititaan usein tehottomaksi. Päätöksenteko kestää ja strategioissa kansalaisille luvattuja parempia palveluja syntyy hitaasti samalla kun aikaa ja verovaroja kuluu.
Vallalla on ajattelu, jonka mukaan kuntien toiminnan tehokkuutta voidaan parantaa ottamalla oppia yritysmaailman johtamistavoista. Laaditaan visioita ja sovelletaan laatujohtamista, muutosjohtamista, osaamisen johtamista, tavoitejohtamista ja prosessijohtamista.
Riippumatta kulloinkin muodissa olevasta johtamistrendistä kuntien palvelujen uudistaminen tuntuu jämähtäneen ykkösvaihteelle. Kone käy kovilla kierroksilla ja polttoainetta kuluu, mutta eteneminen on tästä huolimatta hidasta.
Pelkästään ongelmaa kritisoimalla ei kuitenkaan päästä puusta pitkään. Siksi kirjoitin viime vuoden loppupuolella artikkelin, jossa luettelin kolme syytä siihen, miksi kuntien digikehittäminen ei etene: suunnitelmista puuttuu konkretia, toteutusosaaminen on puutteellista ja IT-toimintamallit eivät vastaa nykypäivän vaatimuksia.
Jokin aika sitten huomasin, että kaikkia näitä näkökulmia yhdistää yksi yhteinen asia: taustalla oleva käsitys siitä mitä arvo on ja miten se muodostuu – tai pikemminkin käsityksen puuttuminen.
Julkinen arvo on monitulkintainen käsite
Kunnilla on lakiin perustuva velvollisuus tuottaa julkisia palveluita, jotka rahoitetaan suurelta osin verovaroilla. Julkista arvoa syntyy, kun kunnat kykenevät tuottamaan tavoiteltuja lopputuloksia hyödyntäen niille myönnettyjä resursseja mahdollisimman tehokkaasti.
Julkinen arvo on käsitteenä paljon monimutkaisempi kuin yritysten omistajilleen tuottama taloudellinen lisäarvo. Sen perustana ovat suomalaisen hyvinvointiyhteiskunnan tärkeiksi koetut arvot kuten demokratia, yhdenvertaisuus, oikeudenmukaisuus ja yhteisvastuu.
Julkisen arvon käsitteeseen sisältyy sekä yksilöllisiä, että yhteiskunnallisia tavoitteita. Samalla kun edistetään yksilöiden omia pyrkimyksiä kohti parempaa elämää, on otettava huomioon laajempi yhteiskunnallinen näkökulma ja vaikuttavuus.
Esimerkiksi koulutuksen tarkoituksena on parantaa yksilöiden sijoittumista työelämään ja samalla varmistaa, että yritykset saavat käyttöönsä riittävän määrän osaavaa työvoimaa. Yritysten menestyminen ja kasvu puolestaan luo veropohjan laajenemisen kautta paremmat edellytykset hyvinvoinnille.
Julkinen arvo eroaa yritystoiminnan tuottamasta arvosta myös aikaulottuvuutensa ansiosta. Yritystoiminnan tuottama arvo realisoituu, kun yritys myy tarjoamiaan tuotteita ja palveluita ja saa niistä maksun. Sen sijaan varhaiskasvatuksessa tehtävä nuorten syrjäytymisen ehkäisemiseen tähtäävän työn vaikutukset näkyvät vasta parin vuosikymmenen päästä.
Lisäksi julkinen arvo syntyy tyypillisesti verkostoissa, joihin osallistuvat kuntien ohella monet muut toimijat kuten valtiovalta, yritykset ja kolmas sektori. Siksi julkisilla palveluilla on emergenttejä, ennalta arvaamattomia, ominaisuuksia: kaikkia kuntien oman toiminnan pitkän aikavälin vaikutuksia ja seurauksia on mahdoton ennakoida tarkasti, tai edes tietää, tehdäänkö juuri nyt oikeita asioita.
Osallisuuden merkitys korostuu
Julkinen arvo syntyy aina palvelujärjestelmän ja palvelujen käyttäjien vuorovaikutuksen tuloksena ja heijastelee kullakin ajanhetkellä yhteiskunnassa vallitsevia käsityksiä ja normeja. Tästä syystä paras ja ehkä ainoakin toimiva tapa varmistaa arvon syntyminen on osallistaa kuntalaisia ja päättäjiä toiminnan ja palvelujen kehittämiseen mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Kun tavoitteiden asettaminen ja kehittäminen on mahdollisimman läpinäkyvää ja osallistavaa, lopputuotokset koetaan todennäköisemmin arvokkaiksi.
Vastaavasti yritykset luoda kattavia vaikuttavuusmittaristoja kunnan toiminnalle saattavat olla turhia tai jopa vahingollisia, mikäli ne rajaavat näkökulmia ja keskustelua liikaa.
Keskeisiä yhdessä pohdittavia kysymyksiä ovat esimerkiksi:
- Teemmekö kansalaisten näkökulmasta oikeita asioita?
- Mitä lopputuloksia tavoittelemme ja millä aikataululla?
- Onko tärkeysjärjestys oikea?
- Mihin päätöksiin tärkeysjärjestys perustuu?
- Miten voimme varmistaa, että ylipäätään tuotamme arvoa?
- Voisiko arvon tuottamista lisätä toisenlaisella johtamisella ja lähestymistavoilla?
Tehokkuusvaatimus on olennainen osa arvonmuodostusta
Julkisesta arvosta puhuttaessa ei riitä, että voidaan todeta tavoiteltujen lopputulosten ja suoritemäärien syntyneen. Kuntajohdon on kyettävä osoittamaan, että lopputulokset ovat syntyneet hyödyntäen kunnalle myönnettyjä resursseja mahdollisimman taloudellisesti ja tehokkaasti.
Tehokkuus lisää kunnan toiminnan legitimiteettiä, koska hallinto on vastuussa yhteisten verovarojen järkevästä käyttämisestä. On oikeudenmukaista ja vastuullista toimintaa kuntalaisia ja heitä edustavia poliittisia päättäjiä kohtaan, että toiminnassa pyritään kaikin keinoin tuottamaan arvoa hukkaamatta resursseja.
Kuntajohdon tulee jatkuvasti etsiä uusi mahdollisuuksia parantaa hallinnon tuottavuutta ja pohtia, miten kunnalle myönnettyjä rahoja parhaiten voidaan käyttää kansalaisten hyväksi.
Moore (1995) korostaa julkishallinnon johtajan työssä kolmea osaamisaluetta:
- Kykyä arvioida toiminnan merkitystä ja arvoa veronmaksajien näkökulmasta
- Kykyä saada toiminnalle poliittinen tuki ja legitimiteetti
- Kykyä johtaa toimintaa ja päätösten toimeenpanoa
Julkista arvoa siis syntyy, kun verovaroilla tehdään arvokkaaksi koettuja asioita, joilla on päättäjien ja kansalaisten tuki, ja edellytykset päätösten ja linjausten toimeenpanolle ovat olemassa.
Arvovirta-analyysi auttaa toiminnan fokusoinnissa
Beningtonin (2011) mukaan julkisten arvovirtojen analysointi auttaa kiinnittämään huomiota toimintaan, jonka tuloksena arvo syntyy, sekä toiminnan lopputuloksiin. Arvovirta-analyysiä voidaan käyttää paitsi käsitteellisenä strategisen suunnittelun työkaluna, myös heuristisena välineenä, joka herättää keskustelua kilpailevien etujen ja näkökulmien välillä ja synnyttää vuoropuhelua palveluiden parantamisesta.
Alla olevassa kuvassa olen esittänyt Mooren (1995) ajatuksia mukaillen mallin julkisen arvon muodostumiselle. Mallin avulla voidaan tarkastella julkisia arvoketjuja alkaen resurssien ja osaamisen oikeanlaisesta mitoittamisesta. Se auttaa tunnistamaan arvoa tuottavia toimintoja ja arvioimaan, onko toiminta kaikissa arvoketjun vaiheissa riittävän tehokasta ja tarkoituksenmukaista.
Julkisen arvon muodostuminen
Malli ohjaa pohtimaan toiminnan lopputuloksia ja arvioimaan niiden arvoa yhtäältä yksilöiden ja toisaalta yhteiskunnan näkökulmasta. Arvovirtoja tutkimalla on mahdollista tunnistaa esimerkiksi tehottomuutta aiheuttavia pullonkauloja tai tehtäviä, joihin on sitoutunut merkittävä määrä kustannuksia. Sen jälkeen on helpompi kohdistaa tehostavat toimenpiteet, kuten prosessien uudelleenmuotoilu ja automaatio, oikeisiin asioihin.
Arvovirtoja ja kuntien toiminnan julkista arvoa koskeva keskustelu on parhaimmillaan osallistava prosessi, jossa kuntalaisilla ja päättäjillä on mahdollisuus vaikuttaa arvonmuodostusta koskeviin päätöksiin suunnittelusta toteutukseen ja edelleen palvelutuotantoon asti.
Käytännössä avoimuuden lisäämistä saatetaan kuitenkin vastustaa esimerkiksi sillä perusteella, että hallinto joutuu vastaanottamaan liikaa asiantuntijoita työllistäviä kyselyitä tai kritiikkiä. Kannetaan myös huolta siitä, että päättäjät kiinnittävät huomiota “vääriin” asioihin.
Tämän kaltaisesta vanhanaikaisesta ajattelusta on päästävä eroon.
Avoimuus lisää luottamusta, joka puolestaan sujuvoittaa kuntajohdon ja päättäjien yhteistyötä. Myös huoli päättäjien sotkeutumisesta yksityiskohtiin on turha, kunhan keskustelu osataan pitää sopivalla tasolla. Keskeisenä työvälineenä yhteisissä keskusteluissa ovat erilaiset kehittämisen tiekartat, joihin kiteytyvät keskeiset tuotokset, aikataulut, sekä hyödyt ja kustannukset.
Kyse on myös osaamisesta. Silloin kun suunnitelmista ei osata johtaa toteuttamiskelpoisia toimenpiteitä, huomio kiinnittyy helposti operatiivisiin kysymyksiin. Vaihtoehtoisesti juututaan teoreettisiin ylätason tarkasteluihin kykenemättä edistämään muutoksia käytännön tasolla.
On yhtä lailla selvää, että tuloksia ei synny pienten piirien puuhastelulla tai pelkästään kuntien välisellä yhteistyöllä. Julkinen arvo syntyy päättäjien, asukkaiden, asiakkaiden, yritysten ja muiden sidosryhmien yhteistyöllä.
Yhteenveto
1. Julkisen arvon tuottaminen on kuntajohdon tärkein tehtävä. Julkista arvoa syntyy, kun kunnat tuottavat arvokkaaksi koettuja palveluita hyödyntäen mahdollisimman tehokkaasti niille annettuja resursseja.
2. Julkista arvoa ei synny ilman osallisuutta. Julkinen arvo realisoituu kokemuksena, joka syntyy palvelujärjestelmän ja sen käyttäjien vuorovaikutuksen tuloksena. Viime kädessä julkinen arvo perustuu yhteiseen näkemykseen siitä mikä yhteiskunnassa on tärkeää ja arvokasta. Osallisuus on siksi ulotettava koko arvoketjuun palvelujen suunnittelusta niiden kehittämiseen ja jatkuvaan tuotantoon.
3. Tehokkuuden kasvattaminen on osa julkisen arvon tuottamista. Veronmaksajat ovat antaneet kuntien käyttöön varoja, joiden tarkoituksenmukaisesta käytöstä kuntajohto on vastuussa. Kuntajohdon tehtävänä on näin ollen jatkuvasti etsiä uusia tapoja tehostaa toimintaa.
4. Resurssit on kohdistettava arvoa tuottavaan toimintaan. Arvovirta-analyysi auttaa hahmottamaan toimintoketjuja, joiden tuloksena syntyy julkista arvoa. Tavoitteena on keskittyä arvoa kasvattaviin tehtäviin ja lopettaa kaikki arvoa vähentävä tai tuottamaton toiminta.
5. Toiminnan on oltava tavoitteellista ja mitattavaa. Tavoitteiden on oltava selkeitä, mitattavia ja läpinäkyviä, ja niiden etenemistä on säännöllisesti seurattava.
6. Strategisten tavoitteiden toimeenpanosuunnitelmat on esitettävä julkisina tiekarttoina. Tiekartat ovat karkean raekoon suunnitelmia, joista käyvät ilmi muun muassa keskeiset toimeenpanoon liittyvät tehtävät, aikataulut ja tarvittavat resurssit. Tiekarttojen julkisuus ja säännöllinen seuranta on kustannustehokas mekanismi tuloksellisuuden kasvattamiseen.
7. Kuntajohdon on uskallettava vaatia tuloksia. Muutosta ei tapahdu ilman vahvaa, vastuullisuutta (accountability) ja tuloksia korostavaa, johtamista. Kun johtaminen saadaan kuntoon, kaikki muut asiat hoituvat helpommin.
Lähteet
- Moore, Mark H. (1995) Creating Public Value: Strategic Management in Government
- Benington, John (2011) From Private Choice to Public Value, ResearchGate
Lue lisää aiheesta
Kirjoittajasta
Jussi Vira
Kehitysjohtaja
Osaamisalueitani ovat kuntien strateginen suunnittelu ja digitaalisen muutoksen johtaminen. Minulla on myös laaja-alaista käytännön kokemusta dataan ja tekoälyyn pohjautuvista ratkaisuista. Kuinka voisin olla avuksi?
